Landeshauptstadt Stuttgart
Der Oberbürgermeister
Gz: OB 4210-04
GRDrs 204/2001
Stuttgart,
09/07/2001



Anpassung von "Arbeit statt Sozialhilfe" an sinkende Fallzahlen



Beschlußvorlage
Vorlage an
    zur
SitzungsartSitzungstermin
Sozialausschuß
Ausschuß für Wirtschaft und Wohnen
Verwaltungsausschuß		Beschlußfassung
Beschlußfassung
Beschlußfassung		öffentlich
öffentlich
öffentlich		24.09.2001
28.09.2001
10.10.2001



Beschlußantrag:


1.
      Die Regiekostenerstattung durch die LHS an die sechs Sozialunternehmen von "Hilfe zur Arbeit" (HzA) i.S.v. § 19 BSHG wird nicht mehr fix gewährt, sondern wieder (wie vor 1992) an die geleisteten Beschäftigungsstunden im Rahmen von HzA gekoppelt. Dies gilt ab 01.03.2002.
2.
      Das Kontingent von sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplätzen nach § 19 BSHG wird nicht mehr trägerspezifisch fix, sondern ab 01.03.2002 bedarfsorientiert verteilt.
3.
      Der Stuttgarter Arbeitsvermittlungsservice SAVe gGmbH wird wieder (wie schon 1997/98) zur ersten Anlaufstation für jeden arbeitsfähigen Sozialhilfeempfänger / jede arbeitsfähige Sozialhilfeempfängerin. Die Umstellung erfolgt sukzessiv bis zum 01.03.2002.
4.
      Sozialhilfeempfänger/-innen, die von der SAVe gGmbH (zunächst) nicht auf den allgemeinen Arbeitsmarkt vermittelt werden können, werden an die städtische Clearingstelle "Hilfe zur Arbeit" überwiesen, die nach einem Beratungsgespräch über die geeignete Form und notwendige Dauer der "Hilfe zur Arbeit" befindet und bis zum Ende dieser Hilfe eine Art Fallcontrolling bzw. -management ausübt.
5.
      Die Zentralisierung der Vermittlung und die Optimierung des Controllings verursacht bei der Clearingstelle einen erhöhten Arbeitsaufwand. Für den erhöhten Arbeitsaufwand durch die Zentralisierung der Vermittlung und durch die Optimierung des Controllings benötigt die Clearingstelle zwei zusätzliche Stellen. Ob hierfür ein zusätzlicher Stellenbedarf entsteht oder dieser durch Umschichtung gedeckt werden kann, wird im Rahmen des Stellenplanverfahrens zum Haushalt 2002/2003 geprüft.



Kurzfassung der Begründung:
Ausführliche Begründung siehe Anlage 1

Zu 1:
Die verbesserte Arbeitsmarktlage in Stuttgart hat zu deutlichen Fallrückgängen auch unter den Langzeitarbeitslosen (Anlage 2) geführt und vermutlich auch zu den erheblichen Auslastungsdefizits in der "Hilfe zur Arbeit" (HzA) nach § 19 BSHG im Jahr 2000. Bei dem bestehenden Finanzierungssystem führt dies zu Effizienzeinbußen. Eine Koppelung des Regiekostenersatzes an die abgeleistete HzA-Beschäftigungsstunde nach § 19 BSHG verhindert diese Einbußen. Die Landeshauptstadt Stuttgart (LHS) erstattet deshalb die Regiekosten an die Sozialunternehmen grundsätzlich nur noch für diejenigen HzA-Beschäftigungsstunden, die auch tatsächlich in Anspruch genommen wurden.

Zu 2:
Defizitäre Belegung von Projekten bei dem einen Sozialunternehmen einerseits und Wartelisten bei dem anderen Sozialunternehmen andererseits haben die Sozialunternehmen veranlasst, sich vom Verteilungssystem einer trägerspezifischen Platzkontingentierung zu verabschieden. Die Verwaltung begrüßt diesen Schritt, weil dieses Verfahren mehr Kundenorientierung ermöglicht.

Zu 3:
Grundsätzlich gilt, dass die Vermittlung auf den allgemeinen Arbeitsmarkt Vorrang vor HzA hat. Einen entsprechenden Überblick und Einblick hat die SAVe gGmbH. Insofern ist es schlüssig, dass in der Regel alle arbeitsfähig erscheinenden Sozialhilfeempfänger/-innen - sofern sie sich nicht selber um Arbeit bemühen - als erstes zur SAVe gGmbH geschickt werden.

Zu 4:
Mit den Antragsziffern 1 und 2 erhält die fachgerechte Überweisung in HzA eine fundamentale Bedeutung.

Zu 5:
Nach der SAVe gGmbH mit künftig voraussichtlich wieder fünf Vermittlern/-innen fungiert die Clearingstelle dann mit drei Fallcontrollern/-innen als zweite Station. Diese Personalstärke ist absolute Mindestausstattung, wenn man bedenkt, dass ab 2002 schätzungsweise ca. 2.000 Hilfeempfänger/-innen pro Jahr in der SAVe gGmbH erscheinen, davon ca.1.600 an die Clearingstelle weitergereicht werden. Die Optimierung des Controllings besteht in der Professionalisierung, potentielle Empfänger/-innen von HzA von sozialpädagogischen Fachkräften herausfiltern, sie ggflls. beraten und in HzA überweisen sowie deren Hilfeprozess bis zum Maßnahmenende weiterverfolgen zu lassen. Diese Professionalität fand sich bisher nur bis zu einem geringen Grad im Beratungsprozess der SAVe gGmbH und partiell bei den Sozialunternehmen, insbesondere in der Phase des Feststellungsverfahrens im Rahmen der sog. Prämienvariante nach § 19 (2) 2. Var. BSHG statt, allerdings nicht interessenneutral. Die Überweisungspraxis aus den Sozialhilfedienststellen direkt in HzA darf vor dem Hintergrund der dortigen Arbeitsüberlastung wohl nur in Ausnahmefällen als professionell bezeichnet werden. Insofern ist der Personalbedarf auf Grund des Professionalisierungsschubs ein zusätzlicher. Ob hierfür ein zusätzlicher Stellenbedarf entsteht oder dieser durch Umschichtung gedeckt werden kann, wird im Rahmen des Stellenplanverfahrens zum Haushalt 2002/2003 geprüft. Ein denkbarer Deckungsvorschlag besteht darin, vom Gesamtkontingent 855 um 8 auf 847 Plätze abzuschmelzen.

Beteiligte Stellen

Wirtschafts- und Arbeitsförderung, Referat F, Referat SJG, Referat WK




Dr. Wolfgang Schuster

Anlagen


Anlage 1 zur GRDrs 204/2001


Ausführliche Begründung:

Ende 1997 erreichte die Arbeitslosigkeit in der Stadt Stuttgart die Marke 10,3 % und fiel seitdem kontinuierlich. Ende 2000 lag sie bei 6,3 %. In diesem Zeitraum sank die Zahl der Arbeitslosen von 25.216 um 8.520 auf 16.696. Die Zahl der offenen Stellen im Arbeitsamtsbezirk Stuttgart wuchs im Zeitraum von 4.716 auf 7.945.

Diese Entwicklung erfasste auch die Langzeitarbeitslosen: Deren Zahl betrug im Dezember 1997 noch 8.417. Im Dezember 2000 war sie bereits auf 6.436 gefallen und lag Ende Juni 20001 bei 4.963. Das bedeutet einen Fallrückgang in den letzten dreieinhalb Jahren von 3.454.

Arbeitslosigkeit ist nach wie vor Hauptursache für Sozialhilfebedürftigkeit. Insofern liegt die Vermutung nahe, dass die Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt auch auf die Entwicklung der Zahl der Sozialhilfeempfänger durchschlagen müsste.

Ein Vergleich der Zeitreihen ergibt, dass die Fallzahlentwicklung bei den Sozialhilfeempfängern zeitversetzt und abgeschwächt, aber erwartungsgemäß im Trend auf die Arbeitsmarktentwicklung reagiert.

Die Zahl der Stuttgarter Hilfeempfänger (außerhalb von Einrichtungen) in erwerbsfähigem Alter lag 1997 bei 15.241, sank 1998 noch geringfügig auf 15.073, 1999 dann allerdings deutlich auf 14.150 und im Jahr 2000 auf 12.577.

Tabelle 1: Entwicklung der Fallzahlen 1997 - 2000 in der Stadt Stuttgart:
Arbeitslose und Sozialhilfeempfänger

Arbeitslose
Arbeitslose
Langzeit-
arbeitslose
Offene Stellen
Hilfe-
empfänger
Anzahl
Quote / bez. auf alle abh. ziv. Erwp.
18- bis 64jährige
Dez.
1997
25.216
10,2
8.417
4.716
15.241
1998
21.731
8,7
7.292
6.258
15.073
1999
19.164
7,6
6.436
7.837
14.150
2000
16.696
6,3
5.423
7.945
12.577
Quellen: Bundesanstalt für Arbeit - Arbeitsamt Stuttgart; Zeitreihen Benchmarking Große Großstädte

Die LHS hat auf die bis 1997 steigenden Fallzahlen mit einer 15%igen Aufstockung der sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplätze i.S.v. "Hilfe zur Arbeit" nach § 19 BSHG auf 855 reagiert und die zusätzlichen öffentlich-rechtlichen "Prämienarbeitsplätze" von 20 auf 435 hochgefahren (GRDrs 507/1998).

Nun hat sich die zunehmende Erholung des Arbeitsmarktes vermutlich auch auf den Bedarf an "Hilfe zur Arbeit" ausgewirkt und zu Nachschubproblemen bei einigen Sozialunternehmen geführt:

Herrschte in den Jahren 1997 und 1998 bei den sechs Sozialunternehmen noch Vollauslastung hinsichtlich § 19 BSHG (Entgeltvariante), konnte 1999 nur noch ein Nutzungsgrad von 77 % festgestellt werden. Diagnostiziert wurde von den Sozialunternehmen allerdings vorrangig eine "Systemverstopfung", z. B. schlugen eindeutig Anpassungsprobleme mit der Integration der "Prämienarbeiter" durch, die teilweise die Besetzung der sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplätze (vgl. GRDrs 507/1998, S. 6) blockierten .

Die Arbeitsförderung musste nachsteuern:

Der Nutzungsgrad von knapp 80 % im Jahr 2000 legt nun allerdings die Vermutung auf ein Mengenproblem nahe. Gestützt wird diese Annahme auch dadurch, dass lediglich die beiden großen Sozialunternehmen Neue Arbeit gGmbH und der Caritasverband für Stuttgart e. V. deutliche Belegungsdefizite aufweisen, 22 % bzw. 30 %, während die anderen vier bei einem Defizit zwischen 2,6 % und 4,0 % "gelandet" sind.

Hat die Sozialverwaltung in der Vergangenheit Überhänge und Defizite trägerintern im Zweijahresrhythmus und zwischen den Trägern ausgeglichen, ist numehr ein grundsätzlicher konzeptioneller Eingriff vonnöten. Dies deshalb, weil seit 1992 die Regiekosten der Sozialunternehmen unabhängig von den in Anspruch genommenen Beschäftigungsstunden von Seiten der LHS finanziert werden (vgl. NS Nr. 149, S. 3 zur GRDrs 264/1992). Anders ausgedrückt: Durch das Auslastungsdefizit kommt es unter der Hand zu einer Verdichtung des Betreuungsschlüssels, d. h. zu einer Verteuerung des Regiekostensatzes. Im Jahr 1999 stieg insofern der durchschnittliche Regiekostenersatz pro Stunde von 7,21 DM auf 9,34 DM, im Jahr 2000 von 7,25 DM auf 9,06 DM. Es ist zwar richtig, dass durch die nichtausgelastete Entgeltvariante Minderausgaben im Bereich der "Hilfe zur Arbeit" in Höhe von 4,156 Mio. DM Lohnkosten zu verzeichnen sind. Mit Blick auf die Regiekosten zeichnet sich allerdings seit 1999 ein struktureller Effizienzeinbruch ab.

Die Verwaltung hat dies zunächst hingenommen, weil nachvollziehbar war, dass die Sozialunternehmen rechnerisch nicht ausgelastetes Regiepersonal zur logistischen Bewältigung der "Prämienvariante" (s. o., S. 3: GRDrs 507/1998, S. 6) einsetzen mussten. Sie hat das Auslastungsdefizit zum anderen dadurch zu kompensieren versucht, indem sie

Diese Kompensationsversuche verringern zwar praktisch das rein rechnerische Auslastungsdefizit, hinken aber der realen Fallzahlentwicklung hinterher und können die Lücke nicht schließen.

Mit Antragsziffer 1 soll das o. e. strukturelle Effizenzdefizit behoben werden. Regiekosten pro Beschäftigungsstunde werden nur noch erstattet, sofern auch eine anfiel. Die Verwaltung spricht sich damit gegen die Option einer allgemeinen, entsprechenden Reduktion der Platzzahlen aus, deren Bemessungskriterium von Konjunkturschwankungen abhinge, und die im Trägervergleich womöglich unangemessen wäre. Sie hält vielmehr b. a. W. am leicht reduzierten Platzkontingent als Obergrenze fest, setzt aber auf den Selbstregulierungsmechanismus der Koppelung.

Mit der Koppelung entsteht für das Sozialunternehmen ein Mobilisierungseffekt (vgl. GRDrs 264/1992, S. 21 f.): Mit dem wachsenden Auslastungsdefizit schmilzt die finanzielle Basis seines Regie- und Overheadpersonals. Gälte der Beschluss der Antragsziffer 1 bereits für 2001 und bliebe es bei der Belegungssituation Ende 2000, würde z. B. die Neue Arbeit gGmbH auf 12,7 von der LHS nicht mehr finanzierten Regiestellen sitzen bleiben, der Caritasverband für Stuttgart e. V. auf 4,1.

Um Kündigungen zu vermeiden, wird nunmehr die Zuweisung an Klientel für "Hilfe zur Arbeit" für die Sozialunternehmen zur zentralen Frage.

Damit rückt die Vermittlung in "Hilfe zur Arbeit" nach § 19 BSHG in den Focus konzeptioneller Aufmerksamkeit:
Diese Verwaltungsfrage lässt sich beim derzeitigen Verfahren aus methodischen Gründen nicht beantworten. Zuweisende Stellen für die insgesamt 565 an die Sozialunternehmen verwiesenen Hilfeempfänger waren im Jahr 2000 insbesondere die Sozialhilfedienststellen mit einem Anteil von 54%, das Hilfesystem mit 20%, die Selbstmelder mit 13%, die SAVe gGmbH lediglich mit 12 %.
Die Verwaltung muss die Zuweisung in "Hilfe zur Arbeit" kontrollieren können, um die Beachtung des Nachrangprinzips strukturell abzusichern. Deshalb schlägt sie - wie bereits 1992 (GRDrs 264/1992, S. 22) und wie in 1997/98 praktiziert - vor, die Zuweisung in "Hilfe zur Arbeit" nach § 19 BSHG wieder zu zentralisieren.

Zum einen hält sie die SAVe gGmbH für die geeignetste und gleichzeitig kostengünstigste Organisationseinheit im Gesamtsystem "Arbeit statt Sozialhilfe", zu entscheiden, wer auf den allgemeinen Arbeitsmarkt vermitttelt werden kann und wer nicht. Insofern ist die SAVe gGmbH in der Lage, das Prinzip der Nachrangigkeit des öffentlich geförderten Arbeitsmarktes kompetent durchzuhalten. Dieses Prinzip soll grundsätzlich für jede(n) arbeitsfähig erscheinenden Hilfeempfänger/-in verbindlich gelten.

Zum anderen soll die Frage, wem "Hilfe zur Arbeit" nach § 19 BSHG angeboten werden muss, künftig in der städtischen Clearingstelle entschieden werden. Dies erfordert allerdings deren personelle Aufstockung. Der Deckungsvorschlag dafür wird wie folgt berechnet: 22,29 DM Stundensatz x 1600 Jahresstunden x 8 Fälle = 285.312 DM.

Die Verwaltung will mit der Zentralisierung der Vermittlung auch in "Hilfe zur Arbeit" nach § 19 BSHG aber nicht nur das Nachrangprinzip absichern, sondern auch das Effizienz- und Qualitätsmerkmal "punktgenaue Förderung" optimieren. Dazu gehört nicht nur die Treffsicherheit der SAVE gGmbH bei der Entscheidung, ob jemand entweder auf den allgemeinen oder den öffentlich subventionierten Arbeitsmarkt vermittelt werden, sondern auch bei der Clearingstelle, ob und wo der Hilfeempfänger öffentlich subventioniert beschäftigt werden soll und wie lange.

Diese Treffgenauigkeit erfordert einen umfassenden Überblick über die Strukturen und Projekte insbesondere der sechs Sozialunternehmen, ihre Branchen, konzeptionelle Ausrichtung, aktuelle und projektspezifische Belegungssituation. Diese extensive Übersicht und diesen intensiven Einblick bei etwa 300 Sozialhilfesachbearbeitern/-innen mit starker Personalfluktuation sicherzustellen, ist wesentlich schwieriger als bei der Clearingstelle.

Die Zuweisung in "Hilfe zur Arbeit" nach § 19 BSHG soll also nicht nur träger-, sondern - wenn möglich und nötig - sogar projektorientiert erfolgen. Selbstverständlich muss diese Zuweisung vor Ort vom Sozialunternehmen korrigierbar sein, allerdings nur dann, wenn der Einzelfall dies bei genauerem Hinsehen erforderlich macht, und nicht nur deshalb, weil die Belegungssituation dieses opportun erscheinen lässt.

Die Fallmanager/-innen innerhalb der Clearingstellen sind dann auch die geeignete Instanz, über Kostenanträge auf HzA (Entgeltvariante) bzw. über Verlängerungs- und Entfristungsanträge (vgl. Antwort zum Antrag 229/2001) zu entscheiden.

Zum besseren Verständnis: Dritte Station ist dann - ebenfalls in der Clearingstelle angesiedelt - die sozialhilferechtliche Fachkraft, die schon bisher das Scharnier zu den Sozialhilfedienststellen und künftig zu den Fallmanagern/-innen innerhalb des Hilfeplanverfahrens vor Ort darstellt. Diese Fachkraft kontrolliert die Konsequenzen hinsichtlich aller übrigen Hilfeempfänger/-innen, für die (zunächst) keinerlei Arbeitsaufnahme in Frage kommt.

Durch projektspezifische Vermittlung und den geplanten regelmäßigen Austausch mit der Clearingstelle erhalten die Sozialunternehmen zudem zusätzliche qualitative Hinweise, welche Projekte tatsächlich nachgefragt werden, und können so besser ihre Projektestruktur der Nachfrage anpassen.

Selbstverständlich wird die Verwaltung - wie schon in der Vergangenheit - die Auswirkungen der strukturellen Änderungen kontinuierlich beobachten, im Detail nachsteuern, sie insgesamt auswerten und dem Gemeinderat Mitte 2002 darüber berichten.