Landeshauptstadt Stuttgart
Oberbürgermeister
Gz: OB 6302-00
GRDrs 872/2003
Stuttgart,
10/17/2003



Organisation und Abwicklung von Hochbauprojekten
- Modul 2 / Abschlussbericht -



Beschlußvorlage
Vorlage an
    zur
SitzungsartSitzungstermin
VerwaltungsausschußBeschlussfassungöffentlich22.10.2003



Beschlußantrag:
  1. Vom Abschlussbericht (Anlage 1) zur künftigen Organisation und Abwicklung von Hochbauprojekten wird zustimmend Kenntnis genommen.
  2. Von der Absicht der Verwaltung, den bisherigen Hochbauerlass auf der Grundlage des in Anlage 2 beigefügten Entwurfs "Richtlinien für das Projektmanagement im Hochbau" anzupassen und zu ersetzen, wird Kenntnis genommen.
  3. Die Verwaltung wird beauftragt, Vorschläge für Anpassungen der Hauptsatzung und der Zuständigkeitsordnung zu erarbeiten.
  4. Der Absicht der Verwaltung, eine Stabsstelle für Bauinvestitionscontrolling bei den Referaten WFB und T mit zunächst drei Stellen einzurichten, wird grundsätzlich zugestimmt (vgl. Anlage 3). Die Verwaltung wird beauftragt, einen stellen- und personalkostenneutralen Vorschlag zur Deckung des Stellenbedarfs vorzulegen.
  5. Von der Städteumfrage zur Organisation von Hochbauverwaltungen (Anlage 4) wird Kenntnis genommen.
  6. Der Einführung eines elektronischen Berichtswesens für den Gemeinderat im Rahmen von CUPARLA entsprechend dem Muster in Anlage 5 wird zugestimmt.


Begründung:


1. Ausgangslage

Die Kostenentwicklung bei einigen städtischen Hochbauprojekten wie Daimlerstadion, Tagblattturm, Krematorium in 2002 waren Anlass zu Anträgen und Anfragen von mehreren Fraktionen. Gefordert wurde u.a. eine grundlegende Neuausrichtung der Organisation und Abwicklung von Hochbauvorhaben, um künftig massive Verteuerungen und Terminüberschreitungen bei städtischen Bau- und Umbaumaß- nahmen zu vermeiden.

Außerdem sollen nach einer ausdrücklichen Forderung der CDU-Fraktion die Bauherrenaufgaben (außer der Bedarfsfeststellung für das Projekt) ausschließlich vom Hochbauamt wahrgenommen und für jedes Projekt künftig ein Projektverantwortlicher bestellt werden. Das RPA hat im Rahmen der Diskussionen des Schlußberichts 2000 (im VA am 17.07.2002) zum wiederholten Mal darauf hingewiesen, dass mehrere Ämter mit der Wahrnehmung der Bauherrenaufgaben überfordert waren. Die sachgerechte Wahrnehmung der Bauherrenaufgaben setze hochqualifizierte Spezialkenntnisse, entsprechendes Wissen und auch Erfahrungen voraus.

Im Juni und Oktober 2002 hat der VA (GRDrs. 891/2002 und 571/2002) die Verwaltung beauftragt, ein Konzept zur künftigen Abwicklung von Hochbauvorhaben mit Unterstützung externer Berater zu erarbeiten. Mit der Federführung wurde durch Beschluss des Referentenkollegiums (vom 24.10.2002) das Referat AK beauftragt.

In einem ersten Schritt (Modul 1) wurde eine Ist-Analyse sowie ein darauf aufbauen- des Grobkonzept erarbeitet, dem der Verwaltungsausschuss am 19.02.2003 zugestimmt hat (GRDrs. 1102/2002).

In einer zweiten Phase des Projekts (Modul 2) wurde die Verwaltung beauftragt, das Grobkonzept durch umsetzungsreife Vorschläge zu konkretisieren. Der Abschluss- bericht wurde in einer Projektgruppe erarbeitet, an der die Hochbauverwaltung, zwei Vertreter der Fachämter (Jugendamt und Kulturamt), die Stadtkämmerei, die Personalvertretung sowie die auf Projektmanagement und Projektsteuerung spezialisierten Firmen Ernst & Young/Prof. Weiss & Partner und Drees & Sommer mitgewirkt haben. Mit der Projektleitung war die Stabsstelle Verwaltungsreform (10-02) betraut.

In einem dritten und letzten Schritt erfolgt die Umsetzung nach vorheriger Billigung des Feinkonzeptes durch den Gemeinderat. Sofern im Rahmen des Projekts (allenfalls geringfügige) Kosten anfallen, sind sie aus dem laufenden Budget zu tragen.


2. Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse des Abschlußberichts


3. Zu den wichtigsten Empfehlungen im Einzelnen:

3.1 Einrichtung eines Bauinvestitionscontrollings

Zur Erhöhung der Kostensicherheit, der Termintreue und Wirtschaftlichkeit sowie zum Aufbau eines übergeordneten Controllings für Hochbauvorhaben innerhalb der Landeshauptstadt Stuttgart schlägt die Verwaltung vor, ein Bauinvestitionscontrolling einzurichten. Dies sollte mit 3 Stellen ausgestattet und gemeinsam den Referaten T und WFB zugeordnet werden. Für die Schaffung von drei Stellen würden Kosten in Höhe von rd. 366.000 Euro (einschl. Arbeitsplatzkosten) anfallen. Diesen Kosten stünden geschätzte Einsparungen durch unterbliebene Voruntersuchungen in Höhe von 150.000 bis 300.000 Euro gegenüber (vgl. Darstellung der qualitativen Vorteile und wirtschaftlichen Potenziale des BIC in Anlage 6). Daneben werden auch bei den Gesamtkosten der Vorhaben Einsparungen und eine verbesserte Wirtschaftlichkeit beim laufenden Betrieb erwartet.

Zusammenfassend läßt sich sagen, dass das BIC für die Landeshauptstadt Stuttgart aus heutiger Sicht nicht nur kostenneutral sein wird, sondern darüber hinaus ein wirksames Werkzeug zur Mittelbegrenzung und Konzentration städtischer Investitionen darstellt.

Eine der wichtigsten Aufgaben des Bauinvestitionscontrollings ist die Überprüfung und Bewertung der Bedarfsanmeldungen der Fachämter und Eigenbetriebe. Hierdurch wird zu einem sehr frühen Zeitpunkt eine Aussage über die Realisierungschance eines Vorhabens getroffen. Dadurch wird die Zahl der vom Hochbauamt in der Vorprojektphase zu untersuchenden Vorhaben drastisch reduziert, was zu Einsparungen bei den Planungskosten führt (da viele dieser Aufträge aus Kapazitätsgründen nach außen vergeben werden müssen). Die hierdurch frei werdenden Kapazitäten werden dazu verwendet, die Vorhaben in der Vorprojektphase intensiver zu bearbeiten. Die am Ende dieser Phase stehenden Aussagen haben dann eine so hohe Qualität, dass auf ihrer Basis erste fundierte Aussagen über zu erwartende Kosten und Termine gemacht werden können.

Im weiteren Verlauf des Projekts obliegt es dann dem Bauinvestitionscontrolling, die Einhaltung dieser Kosten- und Terminvorgaben zu kontrollieren.

Wird eine Abweichung festgestellt, so müssen Maßnahmen erarbeitet und ergriffen werden, um die Zielvorgaben wieder erreichen zu können. Das BIC wird außerdem in das Mitzeichnungsverfahren bei der Erstellung der Gemeinderatsvorlagen einbezogen (in der Regel vier mal pro Vorhaben).

Eine weitere Zukunftsaufgabe des BIC, die bisher bei der Stadt von keiner Stelle zentral wahrgenommen wird, könnte die Mitwirkung bei der gesamtstädtischen Projektentwicklung darstellen. Dies bedeutet eine zielgerichtete, nutzungs- bzw. wertschöpfungsorientierte Entwicklung städtischer Grundstücke, gerade auch in Verbindung mit Investorenprojekten. Diese Frage kann aber nur im Zusammenhang mit einer Weiterentwicklung des Immobilienmanagements geklärt werden.

Ein weiteres Betätigungsfeld ist die Wahrnehmung und Stärkung der Interessen der Stadt bei Investorenprojekten. Hier herrscht in der Praxis bisher ein gewisses Vakuum.

Ohne ein institutionalisiertes BIC können die oben genannten Aufgaben nicht oder nicht in der wünschenswerten Qualität wahrgenommen werden. Auch wäre die verwaltungsinterne Einhaltung des neuen Verfahrens in der Praxis nicht gewährleistet, ebensowenig die Weiterentwicklung des Controllings.


3.2 Neufassung des Hochbauerlasses

Der in der Anlage 2 beigefügte Entwurf orientiert sich am Abschlußbericht der Firmen Ernst und Young/Prof. Weiss & Partner und Drees & Sommer zur Organisation und Abwicklung von Hochbauprojekten und beschreibt in knapper Form Ablauf, Aufgaben, Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten der Projektbeteiligten bei der Stadtverwaltung (einschl. der Eigenbetriebe).

Da auf detaillierte Regelungen verwaltungsinterner Abläufe im Gegensatz zum bisherigen Hochbauerlass so weit wie möglich verzichtet wurde, konnte der Umfang deutlich reduziert werden. Es ist beabsichtigt, die neuen Hochbaurichtlinien sowie den Abschlussbericht im SOLID allen Mitarbeitern elektronisch zugänglich zu machen.


3.3 Alternative Organisationsformen für die Hochbauverwaltung:

In die im Frühjahr dieses Jahres durchgeführte Städteumfrage wurden neben der Hochbauverwaltung Stuttgarts insgesamt 7 Großstädte der Größenklasse I einbezogen, 2 Städte sandten den Fragebogen nicht zurück. Die Hochbauverwaltungen der befragten Städte sind wie folgt ausgestaltet:

Als Fazit ist festzustellen, dass es nur wenige Hochbauverwaltungen gibt, die sich wie das Stuttgarter Hochbauamt auf die reinen Baufunktionen (Neubau, Umbau, Sanierungen, Bauunterhaltung) konzentrieren.

Im Abschlussbericht (Anlage 1) sind weitere organisatorische Überlegungen auf den Seiten 78 und 79 dargestellt. Weitere ablauf- wie aufbauorganisatorische Änderungsvorschläge sind von der laufenden Organisationsuntersuchung in Zusammenarbeit mit der Firma Fichtner bei der Bauverwaltung zu erwarten.


3.4 Externe Projektsteuerung

Erstmals wurde eine Regelung für die Beauftragung einer externen Projektsteuerung definiert. Die Aufgaben der Projektsteuerung werden in der Regel von einem Projektleiter des Hochbauamtes übernommen. Unter besonderen Voraussetzungen sollte jedoch eine externe Projektsteuerung eingeschaltet werden. Eine Beauftragung soll erfolgen, wenn mindestens 2 der nachfolgend aufgeführten Kriterien erfüllt sind:


3.5 Elektronisches Berichtswesen für den Gemeinderat

Das Verfahren wurde unter der Projektleitung der Stabsstelle Verwaltungsreform (10-02) in Zusammenarbeit mit dem Hochbauamt und der IuK-Abteilung (10-4) entwickelt. Kosten für das Berichtswesen sind nicht entstanden, lediglich für die Bereitstellung der Fotos zur Dokumentation des Baufortschritts fallen geringe Programmier- und Übermittlungskosten an.

Die Datenbank enthält zur Zeit rd. 160 Projekte. Die Daten werden wöchentlich automatisch (durch Abgleich mit der Datenbank des Hochbauamts) aktualisiert. Manuelle Eingaben sind dadurch nicht erforderlich.

Recherchemöglichkeiten/Ansichten sind nach folgenden Kriterien vorgesehen:
Die Datenbank enthält folgende Informationen:
Das elektronische Berichtswesen steht dem Gemeinderat ab sofort zur Verfügung (mit Ausnahme der Fotos, die erst nach und nach eingepflegt werden müssen).


3.6 Verschlankung der Beratungshäufigkeit durch gemeinderätliche Gremien (einschl. Bezirksbeiräte):

Nachdem die neue Konzeption die Aufbau- und Ablauforganisation bei der Abwicklung von Bauvorhaben detailliert regelt, die Vorgaben für die Beschlussvorlagen eindeutig definiert und der Gemeinderat regelmäßig über den aktuellen Stand der Projektabwicklung informiert wird, schlägt die Verwaltung vor, die Zahl der Beratungen in gemeinderätlichen Gremien geringfügig zu reduzieren. Dies betrifft vor allem den Kostenfeststellungsbeschluss, der bisher je nach Wertgrenze zwischen 3 und 4 mal beraten wurde (UTA/Fachausschuss/VA/Vollversammlung).

Nach dem neuen Verfahren wird künftig die Beratung im Verwaltungsausschuss für ausreichend erachtet (vgl. Ablaufdiagramme auf S. 56/57 des Abschlussberichts).

Bisherige Praxis:
Raumprogramm-
beschluss		VorplanungsbeschlussBaubeschlussKostenfest-
stellungsbeschluss
ab 640.000 Euro

1.Fachausschuss
2.Ausschuß für Umwelt und Technik
3.Verwaltungsausschuss		ab 640.000 Euro

4. Bezirksbeirat
5. Ausschuss für Umwelt und Technik
6. Fachausschuss
7. Verwaltungsausschuss		ab 640.000 Euro

8. Fachausschuss
9. Ausschuss für Umwelt und Technik
10.Verwaltungsausschuss
11. ggfs. Vorberatung im Bezirksbeirat

ab 2.000.000 Euro:
12. Gemeinderat 		ab 640.000 Euro

13. Ausschuss für Umwelt und Technik
14. Fachausschuss
15.Verwaltungsausschuss

ab 2.000.000 Euro:
16. Gemeinderat

Teilweise wird der Raumprogramm- und Vorplanungsbeschluss zusammen gefaßt. Bei Investitionszuschüssen (z.B. für Kindertageseinrichtungen) werden i.d.R. nur 2 Ausschüsse beteiligt. Wenn die Stadtverwaltung den Kindergarten selbst baut, wird das Vorhaben zwischen 14 und 16 mal in den oben genannten Gremien beraten. Zusätzlich muß der UTA bei der Beauftragung eines Architekten sowie bei den Vergaben nach VOB und VOL (ab entsprechenden Wertgrenzen) beteiligt werden.

Vorschlag für künftige Beratungsfolge:

§ zwischen 640.000 und 1.250.000 €: Mitteilungsvorlage des Fachreferats an Fachausschuß, Bezirksbeirat und Verwaltungsausschuss (ohne mündlichen Vortrag)
§ ab 1.250.000 Euro Beteiligung Gemeinderat (entsprechend der Wertgrenze für das Klinikum Stuttgart)

Vorprojektbeschluss
Projektbeschluss
entfällt bei Projekt < 2 Mio. Euro
Baubeschluss
Kostenfest-
stellungsbeschluss
1. Fachausschuß
2. Bezirksbeirat
3. Ausschuss für Umwelt und Technik
4. Verwaltungsausschuss		5. Fachausschuß
6. Ausschuß für Umwelt und Technik
    > 5 Mio. €
    7. Gemeinderat    		8. Fachausschuß
    9. Ausschuß für Umwelt und Technik
    10. Verwaltungsausschuss
    > 5 Mio. €
    11. Gemeinderat    		12. Verwaltungsausschuss

      Parallel dazu wird vorgeschlagen, die Wertgrenzen wie folgt anzuheben:

      Vorschlag
      Wertgrenze bisher
      Wertgrenze künftig
      Beteiligung der gemeinderätlichen Gremien
      ab 640.000 Euro
      ab 1.250.000 Euro
      Neu:
      Mitteilungsvorlage
      zur Information des Fachausschusses, Bezirksbeirats und des Verwaltungsausschusses
      bisher Beschlussvorlage
      Mitteilungsvorlage zwischen 640.000 und 1.250.000 Euro
      Architekten-, Ingenieur- und Gutachteraufträge/Honorarvolumen
      (Anhebung analog der neuen Wertgrenze für die Einschaltung einer externen Projektsteuerung)
      bis 77.000 Euro Verwaltung
      ab 77.000 Euro UTA
      bis 250.000 Euro Verwaltung
      ab 250.000 Euro UTA
      Bauaufträge bis
      (Vergaben für Hochbauvorhaben nach VOL und VOB)
      bis 260.000 Euro Hochbauamt
      bis 640.000 Euro Referat T
      ab 640.000 Euro UTA
      bis 640.000 Euro Hochbauamt bis 1.250.000 Euro Referat T
      darüber UTA


      4. Weiteres Vorgehen

      Vorbehaltlich der Billigung der Verwaltungsvorschläge werden dem Gemeinderat jeweils gesonderte Vorlagen zur konkreten Umsetzung der oben genannten Punkte vorgelegt.

      Zur Umsetzung der Konzeption wird der alte Hochbauerlass durch die neuen Hochbaurichtlinien durch Organisationsverfügung des Herrn Oberbürgermeisters abgelöst. In einer weiteren Organisationsverfügung (Anlage 3) wird die Stabsstelle Bauinvestitionscontrolling (vorbehaltlich der Bereitstellung der erforderlichen Stellen) eingerichtet.

      Kurzfristig sollte das neue Verfahren an einigen von Referat T ausgewählten Projekten ab sofort erprobt werden. Dieser "Testbetrieb" soll zur Optimierung und Prüfung der Praktikabilität in der Praxis genutzt werden. Nach Einrichtung der Stabsstelle BIC können dann ab Herbst 2004 die betroffenen Mitarbeiter/-innen in den Fachämtern informiert und das neue Verfahren dann flächendeckend ab 1.1.2005 eingeführt werden.

      Das neue Verfahren sollte vom BIC nach ca. 2 Jahren evaluiert und das Ergebnis dem Gemeinderat berichtet werden.

      Beteiligte Stellen






      Dr. Wolfgang Schuster

      Anlagen

      Anlage 1: Abschlussbericht
      Anlage 2: Entwurf Neufassung des Hochbauerlasses (Richtlinien für das Projektmanagement im Hochbau)
      Anlage 3: Entwurf Organisationsverfügung zur Einrichtung eines Bauinvestitionscontrollings
      Anlage 4: Städteumfrage Organisation Hochbauverwaltungen
      Anlage 5: Elektronisches Berichtswesen für den Gemeinderat (CUPARLA/GA III)
      Anlage 6: Qualitative Vorteile und wirtschaftlichen Potentiale des BIC