Landeshauptstadt Stuttgart
Referat Allgemeine Verwaltung und Krankenhäuser
Gz: AK 0501-01
GRDrs 688/2008
Stuttgart,
10/09/2008


Stellenplanverfahren -
Kriterien zur Schaffung von Stellen



Mitteilungsvorlage


Vorlage anzurSitzungsartSitzungstermin
Reform- und Strukturausschuss
Personalbeirat
Verwaltungsausschuss		Kenntnisnahme
Kenntnisnahme
Kenntnisnahme		nicht öffentlich
nicht öffentlich
öffentlich		22.10.2008
09.12.2008
17.12.2008

Bericht:


Vom nachfolgenden Bericht über die Kriterien für Vorschläge an den Gemeinderat zur Schaffung von Stellen wird Kenntnis genommen.

Zu den Haushalts- und Stellenplanberatungen 2008/2009 wurden die beiden folgenden Haushaltsanträge gestellt, deren Beantwortung noch aussteht:

· Nr. 545/2007 der SPD-Gemeinderatsfraktion
· Nr. 570/2007 der Bündnis 90/DIE GRÜNEN-Gemeinderatsfraktion
Beide Anträge sprechen den verwaltungsinternen Geschäftsgang an, wie aus den Stellenanforderungen der Geschäftskreise Vorschläge an den Gemeinderat zur Schaffung von Stellen entstehen. Die Verwaltung hat zugesagt, hierüber zu berichten.


1. Geschäftsanweisung für die Stellenplanbearbeitung

Die Verwaltung handelt bei ihren Vorschlägen an den Gemeinderat zur Schaffung von Stellen auf der Grundlage der Geschäftsanweisung für die Stellenplanbearbeitung. Diese wurde am 14. Dezember 1995 vom Gemeinderat beschlossen (GRDrs 529/1995 mit Neufassung der Anlage vom 6. Dezember 1995).

Dort ist unter Ziffer 1.2 bis 1.4 festgelegt:

1.2 Die Schaffung neuer, unabweisbar notwendiger Stellen ist grundsätzlich nur gegen entsprechende Stellenstreichungen oder bei mindestens annähernder Kostenneutralität (im Regelfall mindestens 80 v.H.) möglich

1.2.1 zur Erfüllung zwingender gesetzlicher Vorschriften bzw. tariflicher Vereinbarungen oder

1.2.2 für vom Gemeinderat beschlossene neue bzw. erweiterte Aufgaben / Einrichtungen oder

1.2.3 bei erheblicher Arbeitsvermehrung, die durch andere Maßnahmen nicht mehr aufgefangen werden kann.

1.3 Im Stellenplanantrag ist darzulegen, inwieweit Alternativen zum Ausgleich des Personalmehrbedarfs ausgeschöpft sind.

1.4 Die haushaltswirksame Kostenneutralität ist vom Antrag stellenden Amt detailliert nachzuweisen; dabei ist auch der Grad der Kostendeckung in Prozenten anzugeben.

Die Geschäftsanweisung schreibt unter Ziffer 1.2 nicht vor, dass die entsprechenden Stellenstreichungen (Alternative 1) aus demselben Fachbereich zu erbringen sind, sondern lässt eine ämter- und geschäftskreisübergreifende Betrachtung zu.

Die mindestens annähernde Kostenneutralität (Alternative 2) ist dagegen vom Antrag stellenden Amt selbst nachzuweisen (vgl. 1.4). Die Kostenneutralität einer Stellenschaffung ist z.B. dann gegeben, wenn eine Aufgabe mit städtischem Personal wirtschaftlicher erledigt werden kann als durch eine Vergabe der Leistung an Dritte und deshalb mit der Stellenschaffung auf Dauer Sachmittel mindestens in Höhe der Personalkosten eingespart oder vermieden werden können oder wenn durch die Stellenschaffung dauerhafte kostendeckende Mehreinnahmen erwirtschaftet werden.


2. Städtevergleich

Um einen Vergleich der Kriterien für die Vorschläge der Verwaltung mit anderen Städten zu ziehen, wurde eine Umfrage in den Städten der Größenklasse I durchgeführt. Von 11 angefragten Städten haben 6 Städte geantwortet. Die Ergebnisse sind in Anlage 1 zusammengestellt.

Zusammenfassend ergab die Umfrage, dass von den 6 Städten, die geantwortet haben

· 3 Städte die Gründe, die zur Anerkennung eines Stellenmehrbedarfs führen, definiert haben. Die Gründe in diesen 3 Städten sind die Selben wie in Stuttgart (zur Erfüllung gesetzlicher Vorschriften, zur Umsetzung von Beschlüssen des Gemeinderats oder wegen gestiegenem Auftragsvolumen),

· und 3 Städte keine Gründe dazu festgelegt haben, wann ein Stellenmehrbedarf anerkannt wird.

Die Stadt München stellt unter den angefragten Städten eine Besonderheit dar. Dort entscheidet der Gemeinderat nicht über die Schaffung einzelner konkreter Stellen, sondern über ein Stellenkontingent, das entsprechend dem voraussichtlichen Bedarf grob kalkuliert ist. Die konkrete Zuteilung neuer Stellen an die Fachbereiche erfolgt durch Entscheidung der Verwaltung mit der Maßgabe, dass der Bedarf anerkannt wird (die Kriterien sind dabei nicht festgelegt, s. o.) und auch finanzierbar ist.

Von den verbleibenden 5 Städten ist in 4 Städten immer auch die Kostenneutralität des Stellenmehrbedarfs Bedingung. Mehrkosten für zusätzliche Stellen müssen zu 100% aus den Budgets der Fachbereiche (Ämter oder Referate) gedeckt werden. In Hannover ist auch die gesamtstädtische Deckung möglich. Lediglich die Stadt Duisburg macht die Kostenneutralität nicht zur Bedingung, strebt sie jedoch an.

In allen 4 Städten wurden dem Gemeinderat in der Vergangenheit auch Stellen zur Schaffung vorgeschlagen, die nicht zu 100% aus den Budgets der Fachbereiche gedeckt waren. Dies erfolgte dann aufgrund einer Entscheidung der Verwaltungsspitze und beschränkte sich auf Ausnahmefälle.

Unter den Städten, die auf die Umfrage geantwortet haben, befindet sich keine, die definierte Kennzahlen zur Beurteilung eines Stellenmehrbedarfs anwendet, auch nicht im Zusammenhang mit Investitionen oder für die Abwicklung von Fremdleistungen.


3. Analyse der Stellenanforderungen der Fachbereiche und der daraus resultierenden Stellenschaffungen zum Stellenplan 2008/2009

Zur Beurteilung, inwieweit das Kriterium der mindestens annähernden Kostenneutralität (einschließlich gegen Stellenstreichung im selben Amt) eine zentrale Rolle bei den Vorschlägen der Verwaltung an den Gemeinderat spielt, wurden die von den Fachbereichen zum Stellenplan 2008/2009 gestellten Anträge auf Stellenschaffungen mit den tatsächlich geschaffenen Stellen verglichen und die Abweichungen analysiert.

Die folgende Betrachtung bezieht sich ausschließlich auf „neue“ Stellen. Anträge auf Veränderung von Stellenvermerken (z.B. Wegfall oder Verlängerung eines KW-Vermerkes) oder die im Vorgriff auf den Stellenplan 2008/2009 geschaffenen Stellen sind darin nicht berücksichtigt.

Die auf Vorschlag der Verwaltung geschaffenen Stellen sind in der Übersicht in der Anlage 2 aufgeschlüsselt.

1
Anzahl der von den Fachbereichen zum Stellenplan 2008/2009 beantragten Stellen
365,35 Stellen
2
von der Verwaltung vorgeschlagene, kostenneutrale Stellen
(einschließlich gegen Stellenstreichung im selben Amt)
36,55 Stellen
3
von der Verwaltung trotz fehlender Kostenneutralität vorgeschlagene Stellen

davon entfallen auf Vorgaben des Gemeinderats zusammen
- Grundsatzbeschlüsse zur Kindertagesbetreuung
- verlässliche Grundschule
- Schulsekretariate

und auf die übrigen Ämter
139,01 Stellen

104,09 Stellen
82,28 Stellen
15,65 Stellen
6,16 Stellen

34,92 Stellen
4
von der Verwaltung wegen fehlender Kostenneutralität nicht vorgeschlagene Stellen oder aus anderen Gründen nicht vorgeschlagen (z.B. Bedarf nicht anerkannt, andere Lösungsmöglichkeit, zurückgestellt, vom Fachbereich zurückgezogen)
189,79 Stellen
5
Summe:
auf Vorschlag der Verwaltung geschaffene Stellen
175,56 Stellen
6
darüber hinaus aufgrund von Anträgen der Gemeinderatsfraktionen geschaffene Stellen
20,75 Stellen
7
Stellenschaffungen in den Haushaltsplanberatungen 2008/2009 gesamt (Zeile 5 + 6)
196,31 Stellen
8
Stellenschaffungen im Vorgriff auf den Stellenplan 2008
59,94 Stellen
9
Stellenschaffungen gesamt
(einschl. Schaffungen im Vorgriff, Zeile 7 + 8),
ohne 3 Leerstellen
256,30 Stellen
10
Stellenstreichungen gesamt
(einschl. Streichungen im Vorgriff)
172,35 Stellen


Die Verwaltung hat demnach dem Gemeinderat rund 37 kostenneutrale Stellen zur Schaffung vorgeschlagen, aber auch rund 139 Stellen, die nicht kostenneutral sind.

Erläuterung zu der oben dargestellten Übersicht:

a) Bei der Prüfung der insgesamt 365 Schaffungsanträge wurden rund 176 Stellen zur Schaffung vorgeschlagen, aber rund 189 Fälle nicht weiterverfolgt, weil die Erfüllung der Kriterien „Kostenneutralität“ in Verbindung mit „gesetzliche Verpflichtung“ bzw. „erhebliche Arbeitsvermehrung ohne alternative Lösung“ nicht nachgewiesen werden konnte.

b) Von den rund 176 geschaffenen Stellen entfallen rund 104 Schaffungen auf den Bereich Ausbau Kindertagesbetreuung (82,28 Stellen) und verlässliche Grundschule (15,65 Stellen) und neue Zuteilungsgrundsätze für Schulsekretariate (6,16 Stellen). In diesen Fällen schied das Kriterium „Kostenneutralität“ von vornherein aus, denn Ausgangspunkt für diese Stellenschaffungen war die grundsätzliche programmatische Anerkennung eines Stellenbedarfs durch frühere Grundsatzbeschlüsse des Gemeinderats, so dass der Verwaltung lediglich noch die Prüfung der erforderlichen Stellenkapazität oblag.

c) In rund 37 Fällen wurde die Kostenneutralität anerkannt.

d) Bei rund 35 Stellen ergab die Prüfung, dass zwar keine Kostenneutralität zu erreichen war, dass aber detailliert nachgewiesen werden konnte, dass eine zwingende gesetzliche Vorgabe oder eine massive Arbeitsvermehrung auf keine andere vertretbare Weise zu bewältigen ist als durch eine Stellenschaffung.

Die Analyse zeigt, dass sachlich begründete Ausnahmen bei unabweisbarem Bedarf und bei Vorgaben des Gemeinderats (z.B. programmatische Grundsatzbeschlüsse) berücksichtigt werden.

Übergeordnetes Ziel der Prüfung der Stellenschaffungsanträge ist es, die finanzielle Leistungsfähigkeit und die Ausgeglichenheit des Haushalts dauerhaft sicherzustellen. Die gemeindewirtschaftsrechtlichen Grundsätze verpflichten die Stadt zum sparsamen und wirtschaftlichen Verhalten.

Die Geschäftsanweisung für die Stellenplanbearbeitung ist insofern keine willkürlich gestaltbare Regelung, sondern konkretisiert lediglich, wie die Stellenplanentwicklung im Einklang mit den Anforderungen des Haushaltsrechts gestaltet werden kann. Auch unabhängig von der Geschäftsanweisung ergibt sich aus dem Haushaltsrecht der Grundsatz, dass für Stellenschaffungen vorrangig eine finanzneutrale Finanzierung anzustreben ist, soweit dies möglich ist. Für eine Änderung der Geschäftsanweisung ist deshalb kein Anlass zu erkennen.


4. Kennzahlen

Zur Bewertung eines Stellenbedarfs werden, soweit im Einzelfall möglich, auch Kennzahlen, best-practice-Werte, Fallzahlenentwicklungen oder andere Messgrößen herangezogen.

Über Kennzahlen oder mathematische Messgrößen können jedoch die Strukturen, die Dynamik und die Komplexität der Aufgaben der Stadt und des dadurch begründeten Stellenbedarfs nicht voll abgebildet werden. So müssen beispielsweise auch alternative Maßnahmen zum Ausgleich des Stellenmehrbedarfs durch Organisationsänderung und Geschäftsprozessoptimierung, durch Technikeinsatz, durch Fremdvergaben sowie die Entwicklung des Aufgabenvolumens im Gesamten (z.B. durch Rückgang von Aufgaben oder Ende eines Projektes) in die Prüfung einbezogen werden.

Die Einführung von Kriterien mit statischen Kennzahlen zur Beurteilung eines Stellenbedarfs würde dieser umfassenden Beurteilung nicht gerecht und ist deshalb nicht zu empfehlen.

Im durchgeführten Städtevergleich ergaben sich auch keine Anhaltspunkte dafür, dass dies in anderen Städten so gehandhabt wird.


5. Personalbedarf bei Bauprojekten

Einer Bildung von einfach anzuwendenden Kennzahlen oder Berechnungsfaktoren für die Ermittlung des Personalbedarfs bei Bauprojekten steht die Vielfalt und unterschiedliche Komplexität der Projekte entgegen. Aus der Investitions- oder Vergabesumme allein lässt sich der personelle Aufwand grundsätzlich nicht ableiten, es bedarf immer einer weiteren Konkretisierung und Differenzierung. Die Höhe der Kosten lassen meist nicht auf die Personalintensität eines Projektes schließen. Häufig sind niedrigere Kosten mit einem höheren personellen Aufwand verbunden.

Vorhandene Kennzahlen für den Baubereich beziehen sich auf die Ermittlung von Herstellungskosten und die Planung von Folgelasten (Bauunterhaltung, Wiederbeschaffungswerte) oder das Bauinvestitionscontrolling. Dabei wird jedoch auch immer wieder verdeutlicht, dass es sich lediglich grobe um Näherungswerte handeln kann, die nicht verallgemeinert werden können.

Neben den bereits erläuterten Erkenntnissen des Städtevergleichs wurden auch die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) und auf deren Empfehlung die Stabsstelle für Projektcontrolling der Stadt Karlsruhe angefragt, außerdem das Finanzministerium/Bauverwaltung des Landes Baden-Württemberg und des Landes Niedersachsen sowie der Städtetag Baden-Württemberg. Alle Gespräche wie auch die ergänzend durchgeführte Internetrecherche führten zum Ergebnis, dass es bislang keine entsprechenden Zahlenwerte oder Faktoren für die Personalbedarfsplanung gibt. Diese können auch nicht primär an den für den Baubereich geltenden DIN-Vorgaben oder der HOAI (die sich auf Planungsprozesse und die Bauleitung bezieht) ausgerichtet werden, zumindest nicht ohne eine weitere Projektdifferenzierung, weil diese Vorgaben keine Schlüsse auf den personellen Aufwand zulassen..

Allerdings versuchen derzeit die Bauverwaltung des Landes Niedersachsen und die Stadt Karlsruhe auf der Grundlage vorhandener Zahlen aus dem betrieblichen Rechnungswesen, also nach erfolgter Einführung des neuen kommunalen Finanzwesens, Kennzahlen/Näherungswerte für die Personalbedarfsplanung zu erarbeiten. Wie praktikabel diese Zahlen/Werte sein werden, hängt nicht zuletzt vom vorhandenen Datenmaterial ab, d. h. dessen Detaillierungsgrad beispielsweise auch durch die interne Leistungsverrechnung. Hierbei sind allerdings Planungsleistungen im Vorfeld von Investitionsentscheidungen, die nicht konkret einem Projekt zugeordnet werden, außen vor. Darüber hinaus beeinflusst der Umfang der extern vergebenen Leistungen den personellen Bedarf. Inwieweit der Aufwand für die Bildung dieser Kennzahlen in einer angemessenen Relation zum gewünschten Ergebnis steht, wird anschließend zu überprüfen sein.

Aus den vorgenannten Gründen wird vorgeschlagen, die Erfahrungen aus Karlsruhe und dem Land Niedersachsen abzuwarten, ebenso die Einführung der Doppik bei der Stadt Stuttgart, um dann – frühestens im Jahr 2011 die Bildung entsprechender Kennzahlen nochmals zu prüfen.


6. Entscheidung über den Personalbedarf zusammen mit dem Sachbeschluss

In Fällen, in denen ein Sachbeschluss über neue Aufgaben oder Aufgabenerweiterungen mit einem zusätzlichen Personal-/Stellenbedarf verbunden ist, wird dem Gemeinderat in der Regel Kenntnis hiervon gegeben. Die Beschlussvorlage ist in diesen Fällen, wegen ihrer finanziellen Auswirkungen, zwingend auch im Verwaltungsausschuss zu behandeln, eine ausschließliche Behandlung in einem anderen Fachausschuss reicht dafür nicht aus. Sie bedarf außerdem der Mitzeichnung durch die Referate AK und WFB und enthält als weiteren Beschlussantrag folgende Formulierung:

Damit erfolgt noch keine verbindliche Entscheidung über die Stellenschaffung und die Möglichkeit des Gemeinderats zur Entscheidung nach Gesamtabwägung über alle Anträge auf Schaffung neuer Stellen zum Zeitpunkt der Haushalts-/ Stellenplanberatungen bleibt erhalten.

Stellenbedarfe der Referate, von denen der Verwaltungsausschuss im Rahmen eines Sachbeschlusses zuvor Kenntnis genommen hat, werden dem Gemeinderat in den Haushalts-/Stellenplanberatungen auf jeden Fall zur Entscheidung vorgelegt. Die Verwaltung nimmt in diesen Fällen Stellung dazu, ob sie vorschlägt, die Stelle(n) zu schaffen oder von einer Schaffung abzusehen.

Die Verwaltung wird bei künftigen Beschlussvorlagen zu neuen Aufgaben oder Aufgabenerweiterungen immer auch eine Aussage dazu treffen, ob dies mit dem vorhandenen Personal bewältigt werden kann, oder ob dies mit einem zusätzlichen Personal-/Stellenbedarf verbunden ist. Beschlussvorlagen werden künftig neben einer Aussage zu den finanziellen Auswirkungen auch stets eine Aussage zum Personal-/Stellenbedarf enthalten. Die Verwaltung wird eine standardisierte Ergänzung der Sachvorlagen hinsichtlich des damit verbundenen Stellenbedarfes sicherstellen. Bei einem zusätzlichen Stellenbedarf wird die Sachentscheidung immer auch dem Verwaltungsausschuss zur Beschlussfassung vorgelegt.

Darüber hinaus kann der Gemeinderat in besonderen Einzelfällen, wenn ein sofortiger Personalmehrbedarf gegeben ist, die Verwaltung auch ermächtigen, das notwendige Personal sofort oder ab einem bestimmten Stichtag einzustellen. Die Beschlussvorlage ist in diesen Fällen um folgende Beschlussanträge ergänzt:

Eine solche Ermächtigung erfolgte beispielsweise zusammen mit dem Sachbeschluss Stuttgarter Bildungspartnerschaft – Einrichtung eines Kompetenzzentrums (GRDrs 328/2008).

Eine generelle von der Gesamtabwägung in den Haushalts-/ Stellenplanberatungen losgelöste Entscheidung über einzelne Stellenschaffungen im Zusammenhang mit dem jeweiligen Sachbeschluss würde jedoch den Entscheidungsspielraum des Gemeinderats zu den Haushaltsberatungen einschränken, die Priorisierung von vordringlichen Stellenschaffungen sowie die Verknüpfung mit den finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen erschweren und wird deshalb nicht empfohlen.


7. Fazit

Bei der Schaffung neuer Stellen ist nach den gemeindewirtschaftsrechtlichen Grundsätzen, insbesondere wegen der langfristig wirksamen Folgekosten, stets auch die Finanzierung aus einer Gesamtperspektive zu klären. Aus dem durchgeführten Städtevergleich ist ersichtlich, dass auch in anderen Städten die Mehrkosten für neue Stellen grundsätzlich im entsprechenden Amts- oder Referatsbereich zu decken sind. Bei begründetem Bedarf werden in Einzelfällen Ausnahmen von diesem Grundsatz zugelassen.

Am Grundsatz der mindestens annähernden Kostenneutralität sollte nach Ansicht der Verwaltung festgehalten werden. Damit wird die Pflicht der Geschäftskreise, in eine Vorprüfung zu gehen, um die angestrebte Kostenneutralität möglichst selbst herzustellen, hervorgehoben. Wie dargelegt, wird das Kriterium der Kostenneutralität auch nicht starr auf die jeweilige Stellenanforderung der Ämter selbst angewandt. Bei vordringlichem anerkanntem Bedarf wird der Antrag trotz fehlender Kostenneutralität in die Gesamtabwägung einbezogen, wenn die übrigen, in der Geschäftsanweisung genannten Kriterien erfüllt sind.

Kennzahlen werden, soweit in Einzelfällen möglich, ebenfalls zur Prüfung von Stellenbedarfen herangezogen. Die Einführung eines statischen Kriterienmodells über Kennzahlen wird jedoch nicht empfohlen, bzw. die Entwicklung von Kennzahlen bei Bauinvestitionen wird nach Einführung der Doppik und der Auswertung erster Erfahrungen anderer öffentlicher Stellen (wie oben ausgeführt) frühestens 2011 nochmals geprüft. Die Verwaltung legt zu gegebener Zeit einen entsprechenden Bericht vor.

Ein vom Geschäftskreis geltend gemachter Stellenbedarf wird jeweils einzelfallbezogen geprüft und fließt bei anerkanntem Bedarf in die Gesamtabwägung der Verwaltung ein. Vor diesem Hintergrund sieht die Verwaltung derzeit keine Notwendigkeit, die Kriterien für Stellenschaffungen zu ändern oder zu ergänzen.

Mit Sachbeschlüssen über neue Aufgaben oder Aufgabenerweiterungen wird dem Gemeinderat künftig immer auch Kenntnis davon gegeben, ob dies mit dem vorhandenen Personal erledigt werden kann oder ob damit ein zusätzlicher Stellenbedarf verbunden ist. Bei einem zusätzlichen Stellenbedarf wird die Beschlussvorlage nach Mitzeichnung durch die Referate AK und WFB in den Verwaltungsausschuss eingebracht. Mit der Kenntnisnahme über den zusätzlichen Stellenbedarf erfolgt noch keine verbindliche Entscheidung über die Stellenschaffung. Ein Anspruch der Geschäftskreise auf Schaffung ist daraus nicht ableitbar. Der Gemeinderat erhält auf diese Weise Kenntnis über die personellen Auswirkungen von Sachbeschlüssen, behält aber die Möglichkeit, zum Zeitpunkt der Haushalts- und Stellenplanberatungen über alle Stellenschaffungen nach Gesamtabwägung zu entscheiden.


Beteiligte Stellen

Das Referat WFB hat die Vorlage mitgezeichnet.


Vorliegende Anträge/Anfragen
Haushaltsantrag 545/2007 der SPD-Gemeinderatsfraktion
Haushaltsantrag 570/2007 der Bündnis 90/ DIE GRÜNEN-Gemeinderatsfraktion




Klaus-Peter Murawski
Bürgermeister




Ergebnisse Städtevergleich (Anlage 1)
Stellenschaffungen zum Stellenplan 2008/2009 auf Vorschlag der Verwaltung -Übersicht nach Bereichen und Schaffungskriterien (Anlage 2)


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Vorlage6882008.pdf